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　　民盟中央社会服务部郭勇部长关于社会制度发展小结

　　瑞典研修班小结

　　郭勇

　　党的十八大提出“实现中国梦”。我理解就是中国人能安居乐业，过一种有尊严的幸福生活。应该感谢中央统战部为我们提供了一次近距离考察“北欧模式”的机会。短短三周，我们参加培训十八次，考察了一些大小城市，收获颇丰。下面就所见所思作一汇报，请大家批评指正。

　　一、“北欧模式”的两大特点

　　(一)平等分享与公众参与公共服务

　　1、平等公共服务享受权是北欧公民的基本权力。北欧的公共服务最初是由公众自己发起组织的，公众参与和平等分享是北欧公共服务模式的突出特点。北欧模式的基本理念是“公民有权分享平等的公共务”、“我为人人、人人为我”。所有的人都有同样的价值;每个人有享受平等公共服务的权力。北欧模式的理念是增长与公平的平衡。因此，北欧在制定经济增长的目标时，把提高人民的福利放在重点考虑的位置。税收支撑的福利体制建立在“社会利益属于社会所有人”的理念基础上。政府应该根据公众的需要而不是根据公众的能力来分配社会利益。　例如男女不平等会影响经济增长，因为它不能够把所有人力资源都充分利用起来，这是瑞典政府大力推进男女平等的原因。目前，瑞典是世界上男女平等程度最高的国家之一。瑞典在制定工资标准时考虑性别因素的现象越来越少。北欧福利制度的基本原则是：公民首先要认真工作，如果由于意外而无法工作，社会将为你提供福利;如果是由于懒惰而不上班，社会将不会为你提供福利。

　　2、公共参与是北欧模式的基本前提。北欧公民有权力参与国家公共政策的制定，有权力发表自己对公共政策的看法和意见，也有权力反对某些公共政策。政府能够听到不同的声音，这是社会稳定的保证。瑞典政府鼓励所有的市民参与社会发展，让所有的市民有能力在政府管理中有发言权，保证稀缺的资源用在最重要的方面。瑞典有很多论坛可供市民参与，他们的要求与抱怨能够通过这些论坛表达出来挪威的公民社会非常强大，必要时能够立刻提出政策要求，保证政策根据社会公众的需求来制定。公众参与非常关键。公众参与机制促进社会健康和谐发展。瑞典还鼓励所有的市民参与社会发展，所有的市民都有权力对政府管理发表意见，包括对各级政府提出建议和意见。

　　(二)政府承担公共服务提供主体的角色

　　1、北欧模式把发展与社会安全、福利结合起来，实现路径是财富再分配。对于环境变化，政府有能力适应并采取相应的措施。因此，北欧社会看重的是政府根据环境进行自我转变的能力。

　　2、公共财政支出占政府支出的比重不断提高。在公共服务提供过程中，政府是决定性因素。北欧国家公共财政支出占政府支出很大比重。具体表现在：

　　第一，政府支出占GDP比重逐年递增。从五十年代占GDP的27%上升到七十年代末到八十年代初期的54%。二十世纪初期，政府消费大概占国民生产总值的6%，二十世纪五十年代上升到10%，八十年代后，政府消费占到国民生产总值的1/5。

　　第二，公共财政的支出比例不断提高。政府通过转移支付形式支付的劳动者福利、养老金及其对家庭的经济扶持大致占到政府支出的65%。

　　第三，改善公共部门工作环境，提高公共部门工作人员薪酬。如果公共部门薪酬低于私营企业，公共部门就留不住人才，服务质量就会受到影响，公民接受的教育、医疗以及其他社会服务的质量也会下降。

　　3、妥善处理中央与地方的关系，明确划分各级政府公共服务的职责，做法是：

　　(1)中央与地方的财权与事权分开。明确界定各级政府的责任，第一，福利措施应该由最高效的管理层来实施;第二，福利措施需要的政策支持要由各地选举出来的政治家来决定;第三，福利措施所需要的标准、规则和控制由国家来实施;第四，国家从全局考虑福利措施。这些标准界定了各级政府在公共服务方面的责任。由于中央政府和地方政府之间分工明确。市级政府主要负责劳动力密集型服务，中央政府主要负责收入再分配和其他集体性服务。一般情况下，大约70%的劳动者福利以及75%的公共部门雇员工资由地方政府支出;行政管理、国防、养老金等，中央政府支出占绝大多数。在瑞典，福利政策的实施者主要是地方政府。

　　(2)瑞典中央和地方财权与事权划分。地方政府包括省和市两个层级。这两级政府同在中央政府之下，但并没有上下级关系，他们之间是平等的关系。瑞典中央政府负责保险与转移支付，失业、疾病保险与养老金等制度由中央政府决定。瑞典地方政府拥有高度自治权，其主要任务是尽可能平等地给市民提供低价和便捷公共服务。地方政府公共服务的主要任务包括医疗保健、老人服务、残疾人和儿童服务等。省级政府主要负责医疗保健服务;市级政府主要负责18岁以下青少年的教育、儿童和老人服务，同时也负责社会福利、残疾人关怀、地方建设和规划、水资源利用及排灌、街道清洁、废物处理及援救服务等。交通服务由县市分担。由于地方政府的职责比较多，瑞典公共支出的大部分都在地方政府。目前，省市政府的支出约占政府支出的2/3。由于承担了大部分公共服务职能，地方政府拥有相应的财权。地方政府可以确定自己的税收标准和预算。中央政府不会干预地方政府的预算，只要求预算均衡分配。

　　(3)中央对地方公共服务提供支持与监管。中央政府把某些公共服务职能交给地方政府，给地方政府很大的权利，并用有效的控制工具，来支持与监督地方政府有效提供公共服务。

　　二、“北欧模式”的主要运作方式

　　1、中央政府通过转移支付进行有效调控。各市之间的收入、支出需求大不相同，市级收入有三个来源：税收、中央政府划拨、特殊服务收费。为保证不同地方公共服务的均等，中央政府通过总目标许可计划和转移支付，平衡因地理条件、社会条件和民主程度差异而造成不同地方政府税收收入的差异。这个计划的核心是实际支出补偿机制，以客观标准为基础，根据各个县市的需求进行补贴。通过转移支付改变各县市的收入结构、水平和收入分配状况，是中央政府基于地方政府的收入与支出水平设计的再分配体制。通过这个体制，中央政府可以要求地方政府接受新的福利任务，为公众提供新的福利服务。

　　2、中央政府实施政策环境评估制度。中央政府要求地方政府必须评估政策的环境影响。环境影响评估制度起着约束地方政府从源头上防治环境污染的作用。

　　3、基本有效的公共服务有助提高社会公平程度。良好的社会保障体系、养老体系、就业服务、医疗与住房服务以及公平的区域政策都有助于促进社会公平。

　　4、全面的社会保障体系和基本的养老金制度解决了公民的后顾之忧，促进了社会和谐。减少收入的不平等主要通过社会保障体系来实现。除了保障最低生活水平外，政府还建立了残疾、失业保障基金，这些都由政府出资。养老金体系是一个福利国家福利体系的中心环节。在瑞典，养老金体系有三个原则：一是养老金系统必须保证资金来源的稳定;二是在养老金领受人与养老金分发机构之间必须建立畅通透明的渠道，保证养老金真正发放到领受人手中;三是养老金体系必须为所有社会成员提供保障，即便是没有为养老金体系做过贡献的人，年老的时候也应该享受养老金保障。 瑞典也鼓励国民尽可能长时间地工作(例如工作到65岁退休)，以缓解其劳动力短缺问题。农村发展的关键是提供就业机会。尤其是给农村富余劳动力提供就业机会。

　　三、对中国改革探索的启示：

　　1、对医疗改革的启示。瑞典已经改变了国民看病后拿账单到政府报销的制度，要求社区医生直接将账单交给保险公司;社区医疗所承担基本医疗保障责任，市政府负责管理医院体系;根据疾病分类，国家确定治疗价格，每年调整，没有人可多收或收不一样的费用，个人需要负担小部分医疗费用。

　　2、对教育改革的启示。教育不仅是促进经济发展的工具，教育本身就是目的，是公民权利的保证。福利社会是以教育为基础的。教育决定一个国家人力资源质量。从个人的角度看，接受高等教育是一个高风险的决策，因为个人并不知道受了教育之后是否可以找到好工作。而实际上高等教育对社会的好处更大，高等教育对社会具有很大的正能量。社会应该为高等教育付费。

　　3、对区域间福利均衡发展的启示。北欧模式非常重视通过提供平等的公共服务保证区域的均衡发展。1000人口的城市和20万人口的城市具有同等水平的公共服务，即所谓的“通用城市”体系。 为全体居民提供基本的公共服务，并不意味着政府必须包揽一切。创新公共服务提供模式有助于提高公共服务提供效率。 其中可资借鉴的做法包括：

　　(1)代理机构：公共服务的提供与监管模式。北欧政府再分配基本理念是为公民提供基本、平等的公共服务。但是，公共服务是否需要由政府直接提供，北欧国家通过代理机构为公民提供公共服务，而政府的职责是监督代理机构。

　　代理机构在北欧有160多年的历史，是指在法律的管制下承担公共服务职能的公营单位。通过代理机构制提供公共服务，效率高，负效应小。因此，新的趋势是政府把公共服务职能交给自治的代理机构执行。政府只负责建立秩序，监管市场。实践证明，通过这种模式提供公共服务，并没有削弱政府的权力，只是政府权力的形式发生了变化。

　　(2)引入私人资金作为公共财政的补充。高度重视政府在公共服务提供过程中作用的同时，北欧也很重视引入市场机制，充分利用私人资金在提供公共服务方面的作用。公共财政预算的削减会直接影响教育、环保、卫生等部门的发展，为了使这些部门和整个社会一起发展，需要把私人资本引入这些部门。一个最明显的例子就是医疗服务机构，虽然医疗服务是传统的公共服务产品，如果将私人资本引入医疗服务行业，私人资本就会在医疗服务行业中扮演重要的角色，同时也会大大缓解政府的压力。近年来，瑞典在公共服务的生产方面引入竞争，允许私人公司以同等的条件进入公共服务行业。私立学校和幼儿园与公立学校一样，不允许收取任何费用;也不允许采用不同的录取标准。私立学校从地方政府领取相同金额的费用，如同地方政府开办一样。这种在公共服务领域引入私人资金的模式，既可以增加竞争，减少成本，又可以提高公共服务的质量。

　　4、对公共服务的供给促进经济增长的启示。 瑞典在建立公共服务体制时，经济并不是非常发达，瑞典早在1842年就解决了义务教育问题，1930年解决了养老金制度问题。1950年，瑞典建立起了比较完善的社保体系。通过建立公共服务体制，国民经济有了很大的起色，中国也应该从低水平起步，通过不断改革，逐步建立起科学的、以人为本的公共服务体系和制度。

　　5、大力发展公共部门的启示。瑞典的就业率比其他欧洲国家都高，因为妇女可以在快速发展的公共部门就业。公共部门投资，如高等教育投入可为社会创造大量就业机会。近十年来瑞典的大学为社会创造了大约十万个就业机会。

　　四、在研修班学习的重点收获。